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La démarche PAPI dans l’Agglomération Toulousaine
Généralités
Au regard de l’importance des risques liés aux inondations dans l’agglomération, Toulouse Métropole a décidé d’initier une démarche PAPI (Programme d’Actions de Prévention des Inondations) en 2018, en collaboration avec les communautés d’agglomération du Muretain et du SICOVAL et la communauté de communes du Grand Ouest Toulousain.
Cette démarche s’intéresse en premier lieu aux risques induits par les débordements de la Garonne et de ses affluents, mais aussi aux phénomènes de ruissellement. En l’état actuel, la démarche couvre 94 communes, dont 84 sont identifiées comme étant à risque par débordement de cours d’eau.
Pour en savoir plus sur le territoire couvert et les zones inondables, consultez la carte interactive.
Calendrier
- Octobre 2018 : déclaration d’intention auprès du Préfet ;
- Janvier 2019 – Février 2020 : élaboration du dossier de candidature pour le PAPI « d’intention » ;
- Mars 2020 – Décembre 2020 : instruction du dossier par les services de l’État, puis labellisation et signature de la convention-cadre ;
- Janvier 2021 – Juillet 2025 : mise en œuvre du PAPI « d’intention » (en cours) ;
- 2024 + début 2025 : élaboration du dossier de candidature pour le PAPI « complet » (en cours) ;
- Mars à Octobre 2025 : instruction du dossier par les services de l’État, puis labellisation ;
- Fin 2025 – 2031 : mise en œuvre du PAPI « complet ».
Le PAPI « d’intention » (2021-2025)
Objectifs
Cette première étape, initiée le 14 janvier 2021, vise à :
- Consolider les connaissances sur le risque inondation ;
- Initier les premières actions de sensibilisation et d’accompagnement ;
- Consolider la stratégie de prévention et dimensionner les actions à inscrire au PAPI « complet », en particulier les travaux sur les ouvrages de protection ;
- Consolider la gouvernance et favoriser la synergie entre les acteurs institutionnels en charge du portage des actions.
Actions et plan de financement
Initialement, 32 actions ont été inscrites au programme, pour un montant prévisionnel total de 3 727 000 € TTC.
Par avenant à la convention initiale, validé en janvier 2024, ce sont au final 36 actions qui sont inscrites dans ce premier PAPI, pour un montant prévisionnel de 4 137 718 € TTC. Les documents de présentation de l’avenant ont été ajoutés sur la page de présentation du dossier du PAPI.
Le tableau ci-dessous récapitule le nombre d’actions et le coût prévisionnel par axe, en affichant à gauche l’état initial et à droite l’état actuel, suite à l’avenant.
| Axe | Nombre d’actions | Coût prévisionnel (TTC) |
|---|---|---|
| 0 – Animation et gouvernance | 2 -> 2 | 360 000 € -> 450 000 € |
| 1 – Connaissance et conscience du risque | 8 -> 8 | 486 000 € -> 495 260 € |
| 2 – Surveillance et prévision | 2 -> 2 | 120 000 € -> 120 000 € |
| 3 – Alerte et gestion de crise | 2 -> 2 | 204 000 € -> 204 000 € |
| 4 – Intégration du risque dans l’urbanisme | 2 -> 2 | 12 000 € -> 12 000 € |
| 5 – Réduction de la vulnérabilité | 3 -> 5 | 271 000 € -> 745 400 € |
| 6 – Gestion des écoulements | 8 -> 9 | 1 070 000 € -> 1 251 758 € |
| 7 – Gestion des ouvrages de protection | 5 -> 6 | 1 204 000 € -> 859 300 € |
| TOTAL | 32 -> 36 | 3 727 000 € -> 4 137 718 € |
Pour en savoir plus, vous pouvez découvrir toutes les actions du PAPI sur la page dédiée Présentation des actions.
Le programme est subventionné à hauteur de 53%. Le co-financeur majoritaire est l’État (41%), à travers le fonds Barnier. Les autres subventions sont apportées par la Région Occitanie (8%) et l’Agence de l’Eau Adour-Garonne (4%).
Le contenu et le montant de ces actions ont été définis de façon concertée au cours de la phase d’élaboration du PAPI d’intention, menée en 2019. Le dossier de candidature du PAPI d’intention présente en détail le travail réalisé durant cette phase.
Consulter ou télécharger le dossier de candidature du PAPI d’intention.
Délai de réalisation
Initialement prévu sur une période de 3 ans (Janvier 2021 – Janvier 2024), le délai de mise en œuvre du PAPI d’intention a été prolongé jusqu’en juillet 2025 afin d’assurer le bon déroulement de plusieurs études structurantes, à finaliser d’ici fin 2024 en vue de l’élaboration du PAPI complet.
Certaines actions « non structurelles » (sensibilisation, diagnostics de vulnérabilité…) seront poursuivies durant le premier semestre 2025 afin de conserver la dynamique engagée, en attendant le lancement du PAPI complet fin 2025.
Gouvernance : qui fait quoi ?
De sa définition à sa mise en œuvre, le PAPI d’intention implique un grand nombre d’acteurs.
Le portage du PAPI
Toulouse Métropole est la structure porteuse du PAPI. Elle assure à ce titre l’animation, la coordination et le suivi du programme. Elle est l’interlocuteur privilégié des services de l’État, des maîtres d’ouvrage des actions, ainsi que des partenaires financiers. L’encadrement général du programme est assuré par le service GEMAPI (Gestion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations) de la Direction Environnement et Energie.
Le portage du programme est mené en collaboration étroite avec les 3 autres EPCI (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale) qui couvrent le territoire concerné, à savoir : le Muretain Agglo, le SICOVAL et la Communauté de Communes du Grand Ouest Toulousain (CCGOT).
Le portage des actions
Plusieurs structures ont la responsabilité de mettre en œuvre les actions, en cohérence avec les compétences et les territoires d’actions de chacune d’entre elles. Cette répartition du portage des actions contribue à l’implication des différents acteurs dans la démarche.
Les structures porteuses, aussi appelées « maîtres d’ouvrages » des actions sont :
- Les 4 EPCI co-porteurs : Toulouse Métropole, le Muretain Agglo, le SICOVAL et la Communauté de Communes du Grand Ouest Toulousain (CCGOT) ;
- Les services de l’Etat ;
- Des syndicats de rivières : le SMEAG (axe Garonne), le SMGALT (Garonne moyenne, Aussonnelle, Louge et Touch) et le SIVOM SAGe (Saudrune) ;
- Les 94 communes.
La Chambre de Commerce et d’Industrie (CCI) et la Chambre des Métiers et de l’Artisanat (CMA) de la Haute-Garonne contribuent également au programme, à travers l’action de réduction de vulnérabilité des entreprises (action 5.1).
Pour en savoir plus sur ces structures : Les acteurs de la prévention
Le rôle particulier de l’État
A l’initiative du dispositif PAPI à l’échelle nationale, l’État joue un rôle triple :
- Instructeur des dossiers de candidature, il cadre les conditions de réalisation de la démarche ;
- Co-financeur, il apporte des subventions indispensables pour mener des actions d’envergure ;
- Porteur d’action, il pilote les actions dont il a la responsabilité.
L’implication des autres acteurs
De nombreux autres acteurs sont impliqués, de près ou de loin, dans la prévention des inondations. Différentes instances sont mobilisées afin de :
- Partager les connaissances acquises ;
- Assurer la coordination des actions ;
- Garantir l’implication des acteurs concernés dans la définition des mesures de réduction du risque à engager.
Découvrez le dispositif mis en place sur la page dédiée à la concertation
Une consultation publique a notamment été lancée le 22 mars 2024 pour permettre de recueillir des avis et propositions sur le dossier de candidature du PAPI complet. Pour en savoir plus, rendez-vous sur la plateforme « Je Participe » en cliquant ici.
Pour aller plus loin
N.B. : Cette section fournit une synthèse du risque inondation dans l’agglomération toulousaine. Des informations imagées et plus détaillées sont disponibles dans le menu “Comprendre” :
Raison n° 1 : un territoire à risque important d’inondation
Les crues du territoire toulousain ont la particularité d’avoir une dynamique rapide. En particulier, la Garonne connait des crues violentes. La vitesse de montée du niveau d’eau peut ainsi atteindre 50cm/h à Toulouse. Sur ses affluents, les crues sont moins puissantes mais peuvent tout de même atteindre un pic en une dizaine d’heures.
Les autorités disposent donc d’un temps restreint pour organiser la gestion de crise et mettre en œuvre les opérations de sauvegarde de la population.
De plus, les abords des principaux cours d’eau se sont fortement urbanisés durant les dernières décennies. Cette urbanisation a conduit à l’implantation de très nombreux enjeux en zone inondable. Les territoires riverains de la Garonne concentrent le plus d’enjeux en cas de crue exceptionnelle. Néanmoins, plusieurs secteurs sont vulnérables le long des affluents, pouvant être inondés pour des crues modérées. C’est notamment le cas le long du Touch à Plaisance et Tournefeuille et de l’Hers-mort entre L’Union et Bruguières.
Environ 2/3 des enjeux vulnérables du territoire sont situés à l’arrière des imposantes digues de Garonne à Toulouse. Mais ces ouvrages ne sont pas infaillibles en cas de crue exceptionnelle.
Le territoire conjugue donc en un même lieu un aléa fort et de nombreux enjeux. Ce contexte justifie la mise en œuvre d’un PAPI, dont l’objectif principal consiste à réduire les conséquences dommageables des inondations sur la population, les biens et l’environnement.
Raison n°2 : une perte de mémoire du risque due à l’absence de crue majeure récente
En parallèle de la forte croissance économique et démographique du territoire, aucune crue majeure de la Garonne n’a été observée dans l’agglomération depuis juin 1875. Cette crue avait alors fait plus de 200 victimes sur la seule ville de Toulouse et de très nombreux dégâts dans tout le pays toulousain. A Toulouse, 1 100 habitations avaient été détruites, principalement situées dans le quartier de Saint-Cyprien, ravagé par la crue.
Accéder à l’alternative textuelle
De même, les affluents de la Garonne n’ont pas connu de crues exceptionnelles depuis plusieurs décennies.
Or, l’expérience montre que la perte de mémoire du risque intervient rapidement après un événement catastrophique. Le risque inondation a ainsi peu à peu disparu de la mémoire collective des habitants, élus et aménageurs de la région toulousaine.
Les acteurs publics locaux se mobilisent donc pour accompagner et préparer au mieux la population, car de nouvelles crues exceptionnelles se produiront inéluctablement à l’avenir. Cette sensibilisation passe par la mobilisation de l’ensemble des outils réglementaires existants et par la mise en place de supports et d’événements complémentaires. Le PAPI est aujourd’hui le dispositif de référence pour mobiliser les acteurs locaux et porter une stratégie de sensibilisation au risque inondation à une échelle pertinente.
Raison n°3 : des ouvrages de protection à étudier et à consolider
Les ouvrages existants
Les villes de Toulouse et de Blagnac comptent respectivement 16 et 2,5 kilomètres de digues. Ces ouvrages protègent aujourd’hui un très grand nombre d’enjeux, et nécessitent donc d’être régulièrement surveillés et parfois consolidés. Cette consolidation passe par des études et des travaux souvent conséquents dans leur mise en œuvre et dans leur coût.
Des subventions existent mais ne sont accordées que si ces travaux sont intégrés dans un PAPI.
Les ouvrages potentiels
Au niveau des affluents, le lit des cours d’eau a été modifié et des merlons (levée de terre) ont été érigés sur un très grand linéaire pour limiter la fréquence des inondations. Toutefois, bien que ces travaux permettent généralement d’éviter les inondations pour des crues mineures ou modérées, les merlons sont totalement dépassés pour des crues plus fortes. Ainsi, ils peuvent accentuer le danger et les dommages en entraînant des sur-vitesses en cas de rupture et empêcher l’eau de retourner dans le lit mineur.
Par conséquent, des études sont nécessaires pour définir les ouvrages pertinents pour la protection d’enjeux vulnérables, puis les travaux nécessaires pour assurer leur bon fonctionnement.
Là aussi, les études et travaux nécessaires à ces aménagements ne peuvent être subventionnés que s’ils sont inscrits dans un PAPI.
